Infraestructura sostenible: políticas, estándares internacionales, financiación y proyectos en Colombia

Especiales06-10-2021

¿Qué es la infraestructura sostenible?

La sostenibilidad, desde su entendimiento más básico, se entiende como la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras y desde hace varias décadas se ha convertido en una constante dentro de las políticas públicas de desarrollo en Latinoamérica. Asimismo, la infraestructura sostenible debe entenderse como el desarrollo de la infraestructura pública de una manera sostenible, entendiendo que la sostenibilidad deberá estar cimentada sobre tres pilares fundamentales: social, económico y medio ambiental.

Particularmente, en 2015, la Organización de Naciones Unidas (ONU) adoptó 17 objetivos globales para el desarrollo sostenible (los ODS), dentro de los cuales se encuentran la erradicación de la pobreza, la reducción de las desigualdades, combatir el cambio climático, promover el crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente para todos, y construir infraestructuras resilientes y fomentar la innovación -en otras palabras, la infraestructura sostenible-.

Actualmente, la infraestructura de energía, de transporte, de construcción e hídrica genera más del 60% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero. La infraestructura sostenible nace como una respuesta a la necesidad de promover la inversión en infraestructura pública en países y ciudades en desarrollo, de una manera que asegure el crecimiento económico inclusivo y climáticamente resiliente; es decir, un crecimiento que garantice la calidad de vida de todos sus habitantes (incluyendo aquellos habitantes de comunidades o grupos marginados o en estado de indefensión), el acceso al agua, servicios públicos y salud, así como el cuidado del medio ambiente, fauna y flora.

Por esta razón, la infraestructura sostenible viene de la mano con la implementación y el fortalecimiento de políticas públicas, leyes y regulaciones para establecer indicadores claros de cumplimiento y buscar un cambio sistemático en la manera en que tradicionalmente se han planeado, ejecutado y operado los proyectos de infraestructura pública, tales como: hospitales, puentes, transporte público de carga y pasajeros, vías públicas, carreteras, aeropuertos y puertos.

La necesidad inminente de desarrollar una infraestructura pública para proveer salud, educación y trabajo a la población ha llevado a la implementación de las políticas públicas que promuevan una inversión en infraestructura que ofrezca resultados acelerados, con procesos que garanticen la sostenibilidad de los proyectos en cada una de sus etapas (es decir, su estructuración, construcción, operación, mantenimiento e incluso desmantelamiento, de ser aplicable).

Estas políticas de infraestructura sostenible buscan establecer estándares que permeen los procesos de planeación y diseño de proyectos de infraestructura para que, al momento de su implementación, dichos proyectos puedan ser sostenibles ambientalmente, tener un impacto social efectivo e incluyente, garantizar un retorno a sus inversionistas y, sobre todo, ser resilientes, es decir, que pueda funcionar sin importar las circunstancias.

Teniendo esto en cuenta, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), luego de un análisis y discusiones con otras entidades de desarrollo, ha definido infraestructura sostenible como: “proyectos de infraestructura que son planificados, diseñados, construidos, operados y desmantelados de manera que garanticen la sostenibilidad económica y financiera, social, ambiental (incluida la resiliencia climática) e institucional durante todo el ciclo de vida del proyecto”.

Estándares internacionales para los proyectos de infraestructura sostenible y su financiación

Cumplir con los objetivos globales climáticos en infraestructura requiere una inversión que asciende a USD 6,9 billones al año -hasta el 2030-, según estimaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Debido a la alta inversión requerida, entidades multilaterales tales como la OCDE, la ONU y el BID han desarrollado algunos estándares que se enfocan en fortalecer la agenda de las políticas públicas durante la etapa de planeación y diseño de proyectos de infraestructura, así como las capacidades de las instituciones a cargo de su regulación, implementación y monitoreo.

Todo esto, con el fin de trabajar en cambios sistemáticos y duraderos que se ajusten a los contextos locales de cada país, y busquen mejorar la calidad de los proyectos desde la perspectiva de infraestructura sostenible. Lo cual no va en contra de que se desarrollen proyectos que atiendan igualmente a las necesidades técnicas, de innovación y el retorno económico de sus inversionistas y financiadores.

En particular, el BID ha establecido cuatro dimensiones que se deben tener en cuenta al estructurar cualquier política pública relacionada con infraestructura sostenible:

• La sostenibilidad económica y financiera
• La sostenibilidad institucional
• La sostenibilidad social
• La sostenibilidad ambiental y resiliencia climática.

En consecuencia, si alguna de estas dimensiones es desatendida, un proyecto de infraestructura no sería eficientemente sostenible en el largo plazo, para el caso de cada proyecto, teniendo en cuenta los beneficios y los costos de inversión a lo largo del ciclo productivo del proyecto.

Con base en lo anterior, los estándares internacionales establecen que la sostenibilidad económica y financiera requiere:

1. La evaluación de la rentabilidad económica y social del proyecto.
2. Un modelo financiero fuerte que garantice que la rentabilidad del proyecto se ajuste a sus riesgos y externalidades.
3. Políticas públicas que soporten la viabilidad económica y financiera del proyecto.
4. Procesos de estructuración definidos que permitan determinar la opción de adquisición óptima para cada escenario (por ejemplo, asociaciones público privadas –APP- o contratación tradicional).

Sin perjuicio de lo anterior, como sucede con cualquier proyecto de infraestructura, la garantía de financiación es un reto clave en su estructuración. Por regla general, los proyectos de este tipo requieren garantizar recursos a largo plazo a un bajo costo, o al menos a un costo que les permita asegurar una rentabilidad con base en los riesgos y vida del proyecto. Por esta razón, los estándares internacionales también buscan establecer reglas claras para brindarle certeza a los inversionistas privados y proveer incentivos a las entidades financieras para fomentar la financiación de proyectos de infraestructura con una perspectiva sostenible.

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Desarrollo de políticas y proyectos de infraestructura sostenible en Colombia

Colombia ha fortalecido sus políticas públicas en aras del desarrollo sostenible. En particular, con la expedición de la Ley 1931 de 2018 -que incluye las directrices para la gestión del cambio climático- se establecieron los parámetros para poder desarrollar infraestructura verde en el país. Esta ley establece la importancia de apuntar al desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima, este último entendido como el que genera un mínimo de gases de efecto invernadero y gestiona adecuadamente los riesgos asociados al clima, reduciendo la vulnerabilidad, mientras aprovecha al máximo las oportunidades de desarrollo y las oportunidades que el cambio climático genera.

Sin embargo, teniendo en cuenta que la infraestructura sostenible no se limita al dimensionamiento climático o los proyectos verdes, esta ley deja por fuera aquellos proyectos que no contribuyan directamente a la reducción de los gases con efecto invernadero y, de igual forma, no establece los parámetros para medir los estándares de sostenibilidad adicionales a aquellos relacionados con el cambio climático.

Adicionalmente, dentro de los compromisos de reducción de gases con efecto invernadero y mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, el Distrito de Bogotá ha adjudicado concesiones para la provisión y operación de más de 1.400 buses totalmente eléctricos para las unidades funcionales de Fontibón, Usme y Perdomo, convirtiéndose en un referente de movilidad eléctrica en la región. Asimismo, Transmilenio ha sido constituido como un operador público de autobuses eléctricos, lo cual busca asegurar la operación de la flota eléctrica y la continuidad del servicio en la ciudad. En este sentido, el proyecto de buses eléctricos de Bogotá busca, además de contribuir positivamente al medio ambiente, desarrollar estándares de sostenibilidad y resiliencia que garantice la operación del servicio de transporte público en el tiempo.

Por otra parte, el Ministerio de Transporte de Colombia y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) han establecido el programa de Quinta Generación de Concesiones (las Concesiones 5G), el cual se fundamenta en la sostenibilidad aplicada a cuatro niveles: institucional, ambiental, social y financiero. El programa busca mejorar las instancias de la toma de decisiones tanto institucional como corporativa, construir una infraestructura con mayor eficacia y transparencia y unir a los colombianos con grandes obras de infraestructura.

Las Concesiones 5G se dividen en dos grandes olas que incluyen proyectos viales de carreteras, férreos, fluviales y aeroportuarios. La primera ola incluye 12 proyectos que incluyen carreteras como la Malla Vial Valle del Cauca, el Corredor Avenida Longitudinal de Occidente (ALO) Sur, las dos troncales del Magdalena, la carretera Buga-Buenaventura y el proyecto Accesos Norte que contempla la ampliación de la Carrera Séptima en Bogotá a doble calzada; así como el corredor férreo Dorada-Chiriguaná, los proyectos fluviales de navegabilidad del Río Magdalena y la ampliación del Canal del Dique de Cartagena; y finalmente, los proyectos de construcción del nuevo aeropuerto de Cartagena y la ampliación de los aeropuertos de San Andrés, Palmira, Neiva, Buenaventura y el Rafael Núñez de Cartagena.

A su vez, en el modelo de contratos de concesión de carretera de las Concesiones 5G se introdujo la figura de la Subcuenta de Cambio Climático, a través de la cual se busca administrar cualquier fuente de financiación para la inversión en vías adaptadas y resilientes al cambio climático por restauración ambiental y de infraestructura verde aplicable a cada proyecto.

Adicionalmente, la ANI ha implementado estándares de gobierno corporativo, siguiendo los estándares de la OCDE, con el fin de mejorar sus procesos internos de planeación, diseño, adjudicación y monitoreo de proyectos de infraestructura realmente sostenibles. Asimismo, la ANI ha implementado procesos de trabajo conjunto con el BID y otros financiadores, con el fin de adaptar metodologías de sostenibilidad y financiación de infraestructura sostenible en los proyectos de Concesiones 5G.

De esta forma, tanto el Gobierno Nacional como los gobiernos regionales de Colombia buscan fortalecer sus procesos administrativos internos y la estructuración, planeación y ejecución de proyectos de infraestructura con base en políticas públicas de sostenibilidad. Políticas que se han construido y se siguen construyendo con base en los estándares internacionales, especialmente de entidades multilaterales como la OCDE y el BID. Reconociendo, además, que el principal reto del país y la región no es simplemente acelerar el crecimiento de la infraestructura pública para tomar ventaja al atraso de décadas que ha sufrido el país, sino garantizar que los nuevos proyectos de infraestructura sean realmente sostenibles financiera, institucional, social y ambientalmente.

Fuentes:

• Organización de las Naciones Unidas. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future (Informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo: Nuestro futuro común). WCED. (1987).
• Banco Interamericano de Desarrollo. Atributos y marco para la infraestructura sostenible / Amar Bhattacharya, Cristina Contreras Casado, Minji Jeong, Amal-Lee Amin, Graham Watkins, Mariana Silva Zuniga. p. cm. — (Nota técnica del BID; 1653)
• OECD/The World Bank/UN Environment (2018), Financing Climate Futures: Rethinking Infrastructure, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/9789264308114-en
• Con los ojos puestos en el programa de Quinta Generación-5G. Manuel Felipe Gutiérrez, Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). Bogotá, diciembre 9 de 2020. Disponible en: https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/9260/con-los-ojos-puestos-en-el-programa-de-quinta-generacion-5g/

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