Importancia de los peajes en la infraestructura vial y efectos del no incremento en tarifas

Actualidad economica y sectorial17-11-2023

Los peajes son mecanismos de ingreso para las concesiones viales en Colombia. A través de estos los concesionarios reciben recursos por explotación comercial para la construcción, operación, mantenimiento y suplir el servicio de la deuda asociados a los proyectos. Variables como la estructura tarifaria y el tráfico, son vitales para determinar la capacidad de pago y solidez financiera. En otras palabras, los peajes permiten contar con recursos suficientes para desarrollar corredores viales de última generación que conectan al país.

El 15 de enero de 2023, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 050 para no incrementar las tarifas de los peajes administrados por el INVÍAS y la ANI, conservando los precios de cierre de 2022. Esto generó diversos efectos sobre las estructuras financieras y operativas de las concesiones en Colombia, cuyo impacto final depende de la capacidad de los mecanismos de gestión de riesgos para administrar las variaciones en los flujos, así como de la estructura de ingresos.

Pero ¿qué implicaciones tiene esta decisión? En este artículo te contamos detalles del impacto que genera esta medida en materia financiera. Así que vamos por partes: entendamos primero las diferencias entre las iniciativas públicas y privadas.

Diferencias entre iniciativas públicas y privadas

¿Qué es una iniciativa pública?

Una iniciativa pública es un proyecto propuesto por una entidad gubernamental que, presenta una estructuración y promoción abierta por parte de entidades públicas y que posteriormente será adjudicada a un privado que hará su ejecución y desarrollo. En Colombia, la ley sostiene que estas pueden contar o no con recursos públicos, aunque esta última opción, es escasa en la práctica. Por eso, usualmente cuentan con el respaldo de capital aportado por entidades estatales. Algunos ejemplos son Conexión Pacífico II (4G) y Autopista Río Magdalena 2 (4G).

La estructuración de estos proyectos suele contar con vigencias futuras, es decir, pagos que el gobierno se compromete a realizar al concesionario para el desarrollo del contrato de concesión, los cuales pueden ser empleados para suplir las necesidades de capital, cumplir con las obligaciones crediticias, o generar rentabilidad para los promotores del proyecto, brindando una estructura de ingresos previsibles con garantía pública.

Además, en los proyectos de 4G existen los diferenciales de recaudo (DR), es decir, pagos realizados por el gobierno según la diferencia entre el valor presente de ingresos por peajes (VPIP) estimado y el real.  Así se limita el riesgo de tráfico de la concesión, porque las diferencias entre los ingresos por peajes proyectados en la estructuración inicial y los reales son cubiertas con recursos públicos.

En los proyectos de 5G, se conserva un mecanismo similar denominado soporte de ingreso (SI), el cual limita el riesgo de recaudo de peajes al proponer un valor anual de ingresos mínimos que recibe el concesionario por explotación comercial. Dado el caso en que en un periodo específico el ingreso de los peajes sea menor al soporte de ingresos, el gobierno le debe pagar al concesionario la diferencia. 

A pesar de contar con el respaldo de recursos públicos de alta calidad crediticia, una parte importante de los ingresos esperados de las iniciativas públicas subyace en el recaudo de peajes. Aunque el riesgo se encuentra acotado en algunos casos gracias a los diferenciales de recaudo o los soportes de ingreso, variaciones en el tráfico o en las estructuras tarifarias pueden generar dificultades para suplir las obligaciones contraídas bajo el marco del contrato de concesión o con los acreedores. 

En general, la mitigación de riesgos tarifarios se realiza según conteos trimestrales, pagando las diferencias generadas por la materialización del riesgo en un periodo máximo de 540 días. La relevancia de este mecanismo es que permite el restablecimiento del equilibrio económico del proyecto, brindando soporte ante la materialización de situaciones adversas en una estructura fundamentada en el contrato de concesión.

¿Qué es una iniciativa privada?

Estas iniciativas son proyectos de infraestructura pública estructurados por particulares, los cuales asumen la totalidad de los costos de estructuración, y los presentan a las entidades competentes para su evaluación y aprobación. Aunque la ley permite que cuenten con recursos públicos, no es usual que sean incluidos, razón por la cual en corredores viales de este tipo la principal fuente de ingreso son los peajes. Algunos ejemplos son Vías del Nus (4G) y Accesos Norte a Bogotá (4G).

Por esto, la volatilidad de los flujos de caja del proyecto suele ser mayor al de las iniciativas públicas, debido a que los riesgos no se encuentran acotados por aportes públicos, sino que dependen de las condiciones tarifarias y de tráfico asociados al recaudo vehicular. Los criterios de dimensionamiento de deuda, garantías y alternativas de estructuración deben ser capaces de surtir escenarios de estrés en los cuales la estructura permanezca robusta ante coyunturas adversas.

En otras palabras, las situaciones que afecten la estructura tarifaria pueden generar un impacto más relevante en las iniciativas privadas que en las públicas, ante la mayor exposición a los riesgos que tiene el concesionario.

En este caso, las desviaciones en el recaudo por peajes suelen generar un impacto mayor por ser la fuente principal de ingresos. Colombia ha tenido incrementos en las tarifas de los peajes por más de 20 años. Por esta razón, en la estructuración inicial de los proyectos no se consideró el no incremento tarifario como un riesgo latente ante la poca previsibilidad que se tenía sobre su materialización.

En las IP, las variaciones en los ingresos suelen estar enmarcados en la posibilidad de que no se efectúen incrementos reales en las tarifas, o en la ocurrencia de escenarios donde no se realice la instalación de alguna caseta de peaje. Para ello, se definieron algunos mecanismos de mitigación como reducción del alcance de la obra, ampliación del plazo o subcuentas con fondeos especiales, pero no es común encontrar en los contratos de concesión el riesgo de no incremento a IPC como un posible activador de compensaciones. 

Ante la reciente decisión del Gobierno Nacional de no incrementar tarifas en lo que resta de 2023, se produce un desequilibrio económico en el proyecto, que cuenta con limitantes para ser reestablecido ya que los mecanismos de compensación no fueron diseñados para el evento en el que no se presentaran incrementos tarifarios por inflación.
 

Importancia de los peajes en la estructuración y financiación de las concesiones viales

Una concesión vial es un proyecto que, como cualquier otro, tiene ingresos y egresos que deben ser suplidos por su estructura operativa y financiera. Los ingresos son, principalmente, los aportes públicos (vigencias futuras, diferenciales de recaudo, soportes de ingreso, entre otros), el recaudo de los peajes, y recursos de la deuda. Por su parte, los egresos son las inversiones en la infraestructura (Capex), costos y gastos operativos (Opex), y el servicio de la deuda. 

Aunque los ingresos se reciben a lo largo de la vida del proyecto desde la construcción hasta la operación, no se dispone de estos de forma inmediata, porque el contrato de concesión solo permite que sean liberados a medida que se entregan las etapas del proyecto o unidades funcionales (UF), es decir, el concesionario solo puede acceder a estos cuando el proyecto comience a operar.

Durante la etapa de construcción es necesario contar con recursos de deuda y aportes de equity para financiar el Capex asociado. Estos serán pagados posteriormente cuando los ingresos del corredor vial sean liberados, ya sea en forma de servicio de deuda, o de dividendos. Es importante mencionar que usualmente el principal mecanismo de financiación es la deuda, por lo que la previsibilidad de la capacidad de pago es esencial para obtener los recursos necesarios para desarrollar el proyecto. 

Desde la perspectiva de los acreedores, se realiza una proyección del flujo de caja esperado durante la vida de la concesión, y sobre este se efectúa un ejercicio de dimensionamiento de deuda, en el cual se determina el monto, plazo, condiciones de pago y garantías con las cuales se considera que el proyecto contará con la capacidad para suplir. 

Al estimar el flujo de caja, es vital predecir los ingresos porque las variaciones abruptas por fuera de los parámetros de estimación pueden poner en riesgo la capacidad para conseguir recursos, alcanzar el cierre financiero y, en general, completar el proyecto.

Por ejemplo, para el caso particular de los ingresos por tráfico, es usual contar con asesores que estimen proyecciones de los vehículos que transitarán por las casetas de peajes designadas. Además, se efectúan sensibilidades para evaluar posibles repercusiones de eventos climáticos, demoras en la construcción, o situaciones que deterioren el tránsito, sobre la capacidad de generar la caja suficiente para suplir las erogaciones del proyecto. En el caso de las tarifas, habitualmente, se encuentran indexadas al IPC, y algunas cuentan con incrementos reales contractuales en algunos años, por lo que también se realizan sensibilidades respecto a eventos macroeconómicos que puedan impactar su crecimiento. 

Como el recaudo de peajes es más volátil que los recursos obtenidos o respaldados por aportes públicos, la materialización de riesgos (bloqueos, movimientos de peajes del sitio designado, cambios tarifarios no acordados, entre otros), puede deteriorar las proyecciones. Por eso, tanto las iniciativas públicas como las privadas cuentan con mecanismos de compensación de riesgos para solventar parte del impacto de las situaciones adversas. 

Sin embargo, los mecanismos propuestos en las iniciativas públicas cuentan con una definición mucho más clara y son más líquidos que los presentados en las iniciativas privadas, porque en la estructuración no se consideró la posibilidad de que no se dieran incrementos tarifarios, al considerarse como un evento remoto y poco factible.

En conclusión, contar con estimaciones confiables de tráfico, tarifas de peajes, aportes públicos, Capex y Opex, es esencial para consolidar una estructura que cuente con mitigantes adecuados a sus desviaciones, conserve la solidez del proyecto y así garantice la capacidad de cumplir con las obligaciones contraídas.
 

Mecanismos para gestionar el riesgo por no incrementar tarifas

Las iniciativas públicas de 4G y 5G permiten compartir el riesgo asociado al tráfico entre el concesionario y la ANI, por lo que se prevé que existan aportes públicos con el objetivo de normalizar el flujo de caja de las concesiones. 

Según el contrato de concesión y demás pliegos de condiciones de los proyectos, la ANI está habilitada para tomar los fondos disponibles en la Subcuenta Excedentes ANI del Patrimonio Autónomo para reestablecer el flujo de caja. 

Además, existen mecanismos como el Fondo de Contingencia de las Entidades Estatales (FCCE), el cual recibe aportes y cuenta con recursos para la compensación de los riesgos contractuales a los que se compromete suplir el gobierno. Si estos recursos no son suficientes para compensar los riesgos, la entidad gubernamental debe gestionar las adiciones presupuestales que le permitan compensar el deterioro en la situación del proyecto. Sin embargo, el orden en el cual se haga uso de las alternativas debe seguir lo establecido en los documentos respectivos y puede variar entre cada caso.

Con el objetivo de activar los mecanismos descritos, el interventor, el concesionario y el supervisor deben calcular el riesgo materializado asociado al menor recaudo por la estructura tarifaria vigente, a través de la suscripción de un acta. Una vez enviada a la ANI, esta debe realizar los trámites pertinentes para consignar los recursos al proyecto. 

En contraste, las iniciativas privadas se encuentran en una situación más compleja, porque los limitantes legales para el aporte de recursos públicos, dificultan la transferencia y compensación de los riesgos asociados al no incremento tarifario. En general, en esta categoría los riesgos se compensan bajo la extensión del plazo o con el incremento en las tarifas de peajes, sin embargo, debido a las últimas decisiones del gobierno, la primera opción es la que se vislumbra como la más viable. 

Al estructurar la financiación de una concesión, la extensión del plazo no suele estar contemplada dentro del tenor de la deuda. En este sentido, una reducción en los flujos de caja compensada con mayores plazos exige la reestructuración del plan de pagos de la deuda que debe realizar el concesionario. Aunque es posible que finalmente se satisfagan los requerimientos de los acreedores, ante el elevado apalancamiento, alteraciones en la deuda tienen una repercusión directa sobre los flujos, así como la posibilidad de los promotores de obtener sus expectativas de rendimientos. Además, se deben reevaluar la idoneidad de las garantías, cuentas de reserva y covenants, entre otros aspectos que fueron diseñados a la medida, pero pensados para un plazo distinto.

Por lo anterior, te compartimos una breve explicación sobre la operación del VPIP, ya que el riesgo de su obtención se encuentra asignado al concesionario en las iniciativas privadas.
 

Para el cierre

La estimación del VPIP indica el valor presente de los ingresos acumulados por peajes para un mes específico y se expresa en pesos constantes del mes de referencia consagrado en el contrato de concesión. En Colombia, una concesión alcanza la fecha de terminación cuando ocurre lo primero entre la consecución del VPIP máximo fijado en los documentos del proyecto, o la fecha máxima establecida para su finalización. 

El ingreso por peajes se puede ver afectado por la cantidad de vehículos que transitan por la vía, o por las tarifas que se cobran a estos. En consecuencia, las condiciones que fijan el no incremento tarifario pueden generar la extensión en los plazos de las concesiones, porque los ingresos por peajes serán menores a los inicialmente proyectados, reduciendo el VPIP en los meses de medición y, por ende, incrementando el plazo para alcanzar el umbral inicialmente proyectado.

Los peajes son un eslabón primordial en la estructuración y financiación de un proyecto vial en Colombia, porque hacen parte integral del ingreso de las concesiones y, por ende, de su capacidad para desarrollar el contrato de concesión y garantizar los pagos a los acreedores. Los cambios no esperados en variables como el tráfico o estructuras tarifarias pueden generar dificultades para continuar con la ejecución de los corredores.

En consecuencia, la capacidad del proyecto para generar ingresos, así como la solidez de las estructuras operativas y financieras, son fundamentales para llevarlo a buen término, ya que el endeudamiento asignado, aportes de capital y capacidad para suplir los egresos, dependen en gran medida de las proyecciones y disponibilidad de recursos a lo largo del tiempo.

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