Las figuras de confianza en la regulación aduanera

Actualidad economica y sectorial19-10-2020

Desde que se anunció hace un par de años la desaparición de los Usuarios Aduaneros Permanentes -UAP- y los Usuarios Altamente Exportadores -ALTEX-, las empresas han buscado alternativas para mantener sus beneficios. Todo parecía indicar que el 22 de marzo de este año finalmente dejaríamos de hablar de estas figuras, sin embargo, nadie se llegó a imaginar que estaríamos en medio de una pandemia. Por este motivo, el gobierno decidió ampliar la existencia de los UAP y ALTEX mientras que se mantenga la emergencia sanitaria que, por el momento, iría hasta el 30 de noviembre.

Mientras tanto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, ha reglamentado nuevas figuras de confianza con similares beneficios. Esta tarea no es nueva y, por tanto, desde el decreto 390 de 2016 conocimos los usuarios de confianza que nunca vieron la luz; pasamos luego por los usuarios de bajo riesgo, ahora transformados en aptos, y nos preguntamos si los usuarios de trámite simplificado llegarán a entrar en vigencia.

Entendiendo el carácter dinámico de las normas y los recientes cambios, le compartimos cuáles son las figuras que denominamos de “confianza”, la legislación y sus beneficios.

Bajo la lupa del riesgo

Encontramos una primera denominación de confianza en uno de los últimos borradores publicados en octubre de 2015 de lo que sería el decreto 390 de 2016. En su momento no era muy claro cómo los operadores de comercio exterior y declarantes, podrían acceder a los tratamientos especiales de las figuras de confianza, pero sí existía una marcada diferencia con otras calidades que contemplaba la norma. Se trataba entonces de la forma de declararlos.

Mientras que los operadores económicos autorizados y los exportadores autorizados son las figuras con dicha autorización, los usuarios de confianza son calificados. Una sutil diferencia de verbos al momento del reconocimiento, pero con gran incidencia en el trámite para hacerlo. En otras palabras, la autorización se surte a partir de la solicitud que realice el interesado, mientras que la calificación será una manifestación unilateral que realice la autoridad aduanera.

La segunda característica que comparten las figuras de confianza es que deben obtener el concepto de favorabilidad de la entidad, es decir, superar exitosamente el análisis de gestión de riesgo. En la actualidad siguen siendo inciertos los criterios que evalúa la aduana para el perfilamiento. Si bien el régimen de aduanas menciona algunos elementos como el cumplimiento de obligaciones y antecedentes asociados de negocio, entre otros, la DIAN en reiteradas ocasiones ha manifestado que confluyen otra serie de variables desconocidas, situación que se agrava cuando un usuario quiere conocer los motivos de un concepto de alto riesgo pues la ley 2010 de 2019 considera de carácter reservado la información y procedimientos del sistema de gestión de riesgos.

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Confianza vs. Incertidumbre

Regulados en los artículos 33 a 35 del decreto 390 de 2016 bajo el título de obligados aduaneros, la norma estableció un único requisito definido por el número de operaciones dependiendo del usuario, además de contar con el concepto de favorable de riesgo por supuesto. Los importadores, exportadores y operadores de comercio exterior de confianza gozaban de 11 tratamientos especiales entre los que se destacan: pago consolidado, garantía global y someter la mercancía al desaduanamiento abreviado. Más importante aún, consagraba beneficios para la exportación. Lamentablemente ninguno de los beneficios entró a regir, pues dada la vigencia escalonada, dependían de los anhelados ajustes a los servicios informáticos electrónicos.

Frente a la incertidumbre generada por la aplicación escalonada de los artículos, en diciembre de 2017 fue publicado un proyecto de decreto con 1.514 artículos, distribuido en tres libros. El primero contenía la legislación vigente; el segundo, las disposiciones que dependían de los servicios informáticos; y el tercero, algunas disposiciones finales y transitorias. Los usuarios de confianza estaban en el segundo bloque, es decir, a dos años de la desaparición de los UAP-ALTEX todavía no habían entrado en aplicación los usuarios de confianza.

Cabe mencionar que este borrador contenía una categoría especial para que las mipymes pudieran ser reconocidas de confianza. La aduana se encargaría de reglamentar el número de operaciones para reconocer las empresas y así permitir el acceso a la figura, independiente del tamaño de la compañía.

Conocemos que ocurrió después, el proyecto de 800 páginas quedó en el olvido y en su lugar fue expedido el decreto 1165 de 2019, en pocas palabras, el nuevo régimen de aduanas está conformado mayoritariamente por las disposiciones del decreto 2685 de 1999 y otro pequeño aparte por el decreto 390 de 2016, o sea, lo poco que estuvo vigente. Lo verdaderamente importante para las empresas con la nueva modificación fue la desaparición de los usuarios confianza.

El mismo día de publicación de la norma los empresarios se preguntaron: “¿qué vamos a hacer cuando eliminen los UAP y ALTEX?”. La respuesta parecía obvia: si querían mantener los beneficios debían migrar al Operador Económico Autorizado, OEA. El problema: el trámite de autorización puede tomar hasta un año y quedaban poco menos de ocho meses para marzo de 2020, fecha límite de los UAP y ALTEX.

¿El regreso de los usuarios de confianza?

Con la reglamentación del régimen de aduanas, a través de la resolución 46 de 2019, se crearon los usuarios de riesgo bajo. A primera vista podrían tratarse de los mismos usuarios de confianza porque dependen del sistema de gestión riesgo y se trata de una calificación unilateral realizada por la aduana.

Así fue como desde diciembre del pasado año y durante los primeros meses de 2020, algunas empresas recibieron un correo electrónico con el que los reconocían como usuarios de bajo riesgo y en consecuencia podrían realizar el pago consolidado y obtener el levante automático de las importaciones a partir del 23 de marzo. Sin embargo, hacía falta la reglamentación de las garantías.

Solo hasta el 31 de enero fue expedida la resolución 11 que establecía el trámite y las condiciones de la póliza.

Lo inesperado ocurre: tiempos de pandemia

En los últimos meses el Gobierno Nacional ha expedido un centenar de normas que tienen por finalidad prevenir la propagación del covid-19 y reactivar la economía. Entre las medidas transitorias adoptadas se encuentra la prórroga de los UAP y ALTEX, por un lado, y por el otro, la suspensión de los usuarios de bajo riesgo, mientras se mantenga la emergencia sanitaria. Esto significó para las empresas que no podían ejercer la calidad de bajo riesgo pese haber sido notificados y constituida la garantía.

Pasaron los meses y las cifras de contagios seguían creciendo, lo que obligó al Estado a prorrogar por segunda vez la emergencia sanitaria, esta vez hasta el 30 de noviembre. Mientras tanto, algunas compañías perdieron el UAP-ALTEX y se mantenían suspendidos los demás tratamientos, tampoco había sido expedida la modificación del decreto 1165 de 2020 que contenía otra calidad denominada usuarios de trámite simplificado.

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La luz al final del laberinto

El primero de septiembre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el decreto 1206 de 2020. La legislación establece medidas aduaneras transitorias en la importación temporal de aeronaves, en materia de notificación electrónica y crea una cuarta figura de confianza, esta vez bajo el rótulo de usuarios aptos. Al mismo tiempo levantó la suspensión que recaía sobre los usuarios de bajo riesgo.

Con la aparición de la última calidad se generaron numerosas dudas que se responden a continuación. (La información fue tomada de una reunión entre los gremios, empresarios y la DIAN):

• ¿El usuario apto es un usuario de bajo riesgo?
  Pese a que su nombre es distinto cuentan con las mismas características, tanto en requisitos como en beneficios. Incluso la aduana indicó que quienes hayan sido notificados como de bajo riesgo en meses anteriores, hoy son considerados como aptos.
   
• ¿Puede una empresa UAP, ALTEX y OEA calificarse como usuario apto?
  La redacción de la norma no es la mejor; esta señala una exclusión en las figuras mencionadas, pero lo cierto es que existen empresas con todas las categorías posibles. Lo importante es que solo pueden actuar en el sistema con un único código, es decir, ante la aduana se presentan como UAP-ALTEX, OEA o apto.
   
• ¿Cómo puedo ejercer mis beneficios como usuario apto?
  Primero debe recibir la notificación de usuario apto, luego, se presenta la póliza en los términos del decreto 1206 de 2020 y una vez aceptada podrá ejercer los tratamientos especiales.
  Ahora bien, si actualmente cuenta con la calidad de UAP-ALTEX, deberá renunciar a esta categoría, pues como se comentó, en el sistema no pueden coexistir varias denominaciones. Este proceso puede tomar un par de semanas, mientras se radica la renuncia, se notifica la pérdida de la declaratoria mediante resolución por la DIAN y se cumplen los términos de firmeza. Por este motivo, será clave el momento en que inicia el trámite para que las fechas se ajusten con el pago consolidado de los tributos aduaneros.
   
• ¿Se trata de una medida transitoria?
  Si bien el título del decreto habla de medidas transitorias, la autoridad ha informado que se trata de una figura que se mantendrá en la legislación aduanera. Será necesario esperar qué sucederá con el usuario de trámite simplificado que aparece en el borrador de modificación de la legislación aduanera.
   
• ¿El usuario apto se encuentra vigente?
  Sí, entró en vigor el 16 de septiembre de este año.


• Actualmente cuento con una póliza de usuario de bajo riesgo ¿debo constituir una nueva?
  No es necesario. Para el caso podrá utilizar la misma póliza o incluso modificarla para ajustar los plazos, esto teniendo en cuenta que la figura estuvo suspendida por casi seis meses.
   
• ¿El usuario apto debe reglamentarse?
  La aduana ha comentado que publicará un proyecto de resolución, sin embargo, para la fecha en que se escribe este texto, aun no lo ha realizado.

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